Investitionsschutz: Gefährliche Weichenstellung

Der Plan der EU, einen dauerhaften Multilateralen Investitionsgerichtshof einzuführen, sei in hohem Maße gefährlich. Zu diesem Schluss kommt eine Studie, des Seattle-to-Brussels-Networks. Diese internationale NGO ist nach der Welthandelskonferenz 1999 in Seattle entstanden ist und setzt sich für eine ökonomisch gerechte, soziale und ökologisch nachhaltige Handelspolitik ein.

Den gesamten Text inklusive Fussnoten finden Sie auch in diesem PDF-Dokument: Auf Messers Schneide – Gefährliche Weichenstellung für ISDS_S2B

WIR BRAUCHEN EINE KEHRTWENDE

Weitreichende Privilegien für ausländische Investoren sind Bestandteil von tausenden internationalen Handels- und Investitionsschutzabkommen. In den vergangenen 20 Jahren sind die Gefahren solcher Sonderrechte mehr als deutlich geworden: Einerseits nutzen transnational tätige Konzerne (TNCs) und ihre AnwältInnen die kostspieligen Investor-Staat-Klagen als Drohkulisse, um gegen Gesetze im öffentlichen Interesse vorzugehen, andererseits wurden Regierungen zur Zahlung von immensen Summen an Schadenersatz verurteilt, wenn sie Gesetze zum Schutz von Mensch, Umwelt und Klima verabschiedet haben. Darunter fallen auch Maßnahmen, die zum Beispiel nationalem oder EU-Recht entsprechen oder ausländische Investoren gar nicht diskriminieren.

In einigen Fällen haben Konzerne die Investor-Staat-Klagen sogar dazu genutzt, um gegen Gerichtsurteile vorzugehen, die die Unternehmen der Umweltzerstörung oder Korruption für schuldig befunden hatten. Mit anderen Worten: Das System zum Schutz ausländischer Investoren wirkt sich katastrophal auf öffentliche Haushalte, Regulierungen im öffentlichen Interesse und die Demokratie sowie auf den Rechtsstaat aus. Gleichzeitig sind die Sonderklagerechte ein mächtiger Baustein eines Geflechts von internationalen Regelungen, das TNCs weitest gehende Straflosigkeit ermöglicht – unter anderem auch für Verbrechen, die durch diese Unternehmen verursacht wurden. Parallel dazu bietet dieses System keinerlei Schutz für die Rechte der Opfer transnationaler Konzerne: TNCs unterliegen keinerlei bindender internationaler Vereinbarung zur Einhaltung von Arbeits- oder Menschenrechten oder zum Schutz von Klima und Umwelt. Außerdem können die Betroffenen – wie etwa AnwohnerInnen oder Gemeinden vor Ort – im Fall von Rechtsbrüchen ihre Rechte international nirgendwo geltend machen. TNCs sind ausschließlich durch de facto nicht einklagbare, freiwillige Verhaltensrichtlinien reguliert.

Die Asymmetrie ist nur allzu offensichtlich: Auf der einen Seite die extrem durchsetzbaren Rechte für TNCs durch die mächtigen ISDS-Sonderklagerechte, sogenanntes „Hard Law“, auf der anderen Seite das nicht durchsetzbare „Soft Law“ zum Schutz von Menschenrechten und der Umwelt.

DER VORSCHLAG DER KOMMISSION – KURZ ZUSAMMENGEFASST 

Erstens: Der Vorstoß der EU-Kommission wird an den substantiellen Rechten für Investoren, wie sie in bereits bestehenden oder derzeit verhandelten Bilateralen Investitionsabkommen (BITs) und anderen internationalen Investitionsschutzabkommen enthalten sind, nichts ändern. Es handelt sich bei dem Vorschlag nicht um ein multilaterales Investitionsschutzabkommen mit materiellen Rechten für ausländische Investoren. Dies wird vor allem hier deutlich: „Das multilaterale System zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten stünde zur Beilegung von Streitfällen zur Verfügung, die aus bestehenden und zukünftigen Abkommen erwachsen“. „Das bedeutet, dass die materiellen Rechte, die durch den Mechanismus zur Anwendung kommen, in den jeweiligen Abkommen zu finden sind.“

Zweitens: Der Kommissionsvorschlag sieht nicht vor, alle bestehenden internationalen Investitionsabkommen zu überarbeiten und alle daraus erwachsenden Streitfälle dem geplanten multilateralen ISDS-Mechanismus unterzuordnen. Der EU-Vorschlag sieht vielmehr vor, eine Konvention zu verabschieden, der Länder einzeln beitreten können. Damit „würde das multilaterale Streitschlichtungssystem auf Streitigkeiten zwischen Land A und Land B dann zur Anwendung kommen, wenn beide Länder der Konvention beigetreten sind“.

Noch ist unklar, ob mit dem geplanten Streitbeilegungsmechanismus eine neue eigenständige Institution geschaffen wird oder dieser einer bereits bestehenden internationalen Organisation wie der Welthandelsorganisation, dem Ständigen Schiedshof oder dem Internationalen Gerichtshof beigeordnet würde.

Der Kommissionsvorschlag umfasst sowohl eine erste Instanz wie auch einen Berufungsmechanismus mit ständigen Mitgliedern. Die Mitglieder des Streitbeilegungsmechanismus sollen, so die EU-Kommission,

● ständige Mitglieder sein,

● von den Ländern ernannt werden,

● so qualifiziert sein, dass sie „im eigenen Land richterliche Tätigkeiten ausüben oder als JuristInnen anerkannt werden“,

● einen Verhaltenskodex befolgen, wobei die Kommission die Details dazu offen lässt,

● durch die Länder bezahlt werden, die der Konvention zur Einrichtung des Mechanismus beigetreten sind. Dennoch lässt der Kommissionsvorschlag die Möglichkeit offen, dass „die Mitgliedsbeiträge durch zusätzliche Entgelte aufgestockt werden. Investoren, die gegen ein Land klagen, müssten so zumindest für einen Teil der durch den Streitfall anfallenden Kosten aufkommen.

Soweit der Plan der EU.

Um die Schiedssprüche vollstrecken zu können plant die Kommission ein Durchsetzungssystem ähnlich dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID), um sich der Kontrolle innerstaatlicher Institutionen zu entziehen und damit die „politische Einflussnahme auf die Anwendung investitionsrechtlicher Bestimmungen“ zu verhindern.

Besonders im Globalen Süden sagen Regierungen mit Unterstützung der Zivilgesellschaft dieser Schieflage den Kampf an: Immer mehr Regierungen steigen aus dem System des internationalen Investorenschutzes aus oder bringen Änderungen ein. Gleichzeitig setzen sich immer mehr Regierungen für einen Binding UN Treaty, also für einen verbindlichen Vertrag auf UN-Ebene ein, der TNCs und andere Unternehmen zur Einhaltung von Menschenrechten verpflichtet. Ein solcher Vertrag könnte einklagbare Pflichten für Konzerne sowie einen Durchsetzungsmechanismus enthalten und damit einen wichtigen Beitrag gegen die Straflosigkeit leisten, die Unternehmen im Fall von Menschenrechtsverletzungen oftmals genießen. Außerdem würde der Vertrag sicherstellen, dass BürgerInnen und betroffene Gemeinden im Fall von Rechtsverletzungen durch Konzerne, also im Fall von Repressionen, der Nichteinhaltung von Arbeitsrechten oder Umweltzerstörung, ihre Rechte einklagen können. Die Zivilgesellschaft unterstützt solche Prozesse. Das übergeordnete Ziel ist dabei, Menschen- und Arbeitsrechte gegenüber „Investorenrechten“ besserzustellen und die enormen Privilegien, die das Völkerrecht Konzernen gegenwärtig einräumt, einzudämmen.

GEFÄHRLICH UND VOLLER MÄNGEL 

Der Kommissionsvorschlag für einen multilateralen Mechanismus zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ist nichts anderes als ISDS: Die Kommission betreibt zwar mit dem Begriff „Investitionsgerichtshof“ Marketing für ihren Vorschlag und suggeriert, dass ein solcher Mechanismus die zahlreichen Kritikpunkte unterschiedlicher Akteure aufgreift. Aber weiterhin erhalten ausschließlich ausländische Investoren Sonderklagerechte. Staaten können nur verklagt werden. Somit wird ISDS mit dem Kommissionsvorschlag lediglich multilateralisiert.

Der Kommissionsvorschlag weist eine ganze Reihe von Mängeln und Schwächen auf:

● Ein einseitiges Klagesystem: Genau wie das bestehende ISDS-System steht der geplante multilaterale ISDS-Mechanismus ausschließlich ausländischen Investoren zur Verfügung. BürgerInnen, betroffene Gemeinden, Gewerkschaften oder Staaten selbst können nicht klagen, wenn ein Unternehmen Umwelt-, Arbeitsschutz- oder andere Gesetze missachtet. Diese inhärente Einseitigkeit schafft einen strukturellen Vorteil für die Investoren – weil nur Investorklagen und die Personen, die davon finanziell profitieren, das System vorantreiben können.

● Die gleichen problematischen Rechte für ausländische Investoren: Die EU-Kommission hat erklärt, dass sich der Vorschlag nicht auf die materiellen Investorenrechte in bestehenden und zukünftigen Handels- und Investitionsabkommen auswirken wird. Dabei handelt es sich um die gleichen Rechte, die bereits zu kostspieligen Investorenklagen gegen legitime und nicht-diskriminierende Gesetze im öffentlichen Interesse geführt haben. Die gleichen substantiellen Rechte finden sich auch in den in der letzten Zeit ausverhandelten EU-Handelsabkommen und sind Bestandteil aktueller Verhandlungsvorschläge.

● Keine Pflichten für Investoren: Der Kommissionsvorschlag lässt Pflichten für Investoren bzw. Rechtsinstrumente zur Einrichtung solcher Investorenpflichten gänzlich unerwähnt. Das bedeutet, dass im Rahmen der geplanten institutionellen Struktur Investoren nicht zur Rechenschaft gezogen werden können – genau wie bisher mit dem bestehenden ISDS-System.

● Keine Verpflichtung zur Ausschöpfung des nationalen Rechtswegs: Der Kommissionsvorschlag enthält keinen Hinweis darauf, dass Investoren zunächst den nationalen Rechtsweg gehen müssen, bevor sie den Streitfall im Rahmen der multilateralen Ebene lösen dürfen. Ebenso wie im klassischen ISDS-System können damit die nationalen und europäischen Gerichte umgangen werden, auch wenn diese in der Lage und verfügbar wären, den Konflikt zu lösen. Ausländische Investoren erhalten damit ein weiteres Privileg: Sie müssen nicht zuerst den nationalen Rechtsweg beschreiten – eigentlich ein Grundprinzip im Völkerrecht, um Souveränität, Demokratie und den Rechtsstaat zu schützen. Inländische Gerichte sind Teil demokratischer Systeme und oft kompetenter in der Auslegung von innerstaatlichem Recht und der Umstände, die zu einem Streitfall geführt haben. Das schafft die Grundlage dafür, dass in nachfolgenden internationalen Institutionen ein faires Verfahren stattfinden kann.

● Zweifel an der Unabhängigkeit und Fairness der Verfahren: Wird ein permanenter ISDS-Mechanismus eingerichtet (mit öffentlich ernannten ständigen Mitgliedern, die über ein festes Einkommen verfügen und transparenten Verfahren), wird sich die Unabhängigkeit des gegenwärtigen Ad-Hoc-Schiedssystems wahrscheinlich verbessern. Dennoch muss an dieser Stelle erwähnt werden, dass die Streitbeilegungsmechanismen, die Teil der jüngsten Handelsverträge der EU mit Kanada und Vietnam sind, juristisch nicht unabhängig sind: Die SchiedsrichterInnen verfügen nicht über ein festes Einkommen und haben somit ein gesteigertes Interesse daran, dass Investoren auch weiterhin klagen. Außerdem bestehen für die SchiedsrichterInnen weiterhin Interessenkonflikte, da ihnen Nebentätigkeiten als AnwältIn nicht untersagt sind. Die Verfahren schaffen auch weiterhin keine größere Fairness, da betroffene Dritte kein rechtliches Gehör erhalten. Die Europäische Richtervereinigung hat daher erhebliche Zweifel an der Unabhängigkeit der Verfahren. Es gibt also durchaus Gründe, misstrauisch zu sein, wenn die EU-Kommission nun einen unabhängigen und fairen Mechanismus verspricht, der schon in den erwähnten Abkommen nicht zu finden ist. Der Kommissionsvorschlag enthält außerdem zahlreiche Verweise auf bestehende Schiedsinstitutionen und -regelwerke (beispielsweise ICSID oder UNCITRAL, Institutionen, in denen die Schiedsindustrie großen Einfluss hat, beispielsweise weil SchiedsrichterInnen zum Teil in Regierungsdelegationen sitzen). Das kann sich negativ auf die Unabhängigkeit der Verfahren auswirken.

● Das Risiko besteht, dass der übliche Kreis von SchiedsrichterInnen zu ständigen Mitgliedern ernannt wird: Der Kommissionsvorschlag verhindert nicht, dass im Rahmen des geplanten multilateralen Mechanismus genau diejenigen SchiedsrichterInnen arbeiten werden, die bereits jetzt die Schiedsindustrie dominieren: Es handelt sich dabei um einen kleinen Kreis von SchiedsrichterInnen, viele von ihnen tragen enorme Interessenkonflikte mit in das System. Gleichzeitig haben sie im internationalen Investitionsrecht eine breite Auslegungspraxis etabliert, die wohl weit über die ursprünglich von den unterzeichnenden Staaten intendierte Bedeutung hinausgeht27. Die Kommission betrachtet es als „wünschenswert“, dass die künftigen Mitglieder des geplanten Streitbeilegungsmechanismus „bereits über Erfahrungen in internationalem Investitionsrecht“ verfügen und schafft damit für den kleinen Klub aus privaten ISDS-SchiedsrichterInnen einen klaren Vorteil.

Mit dem Kommissionsvorschlag gehen ebenfalls enorme Gefahren einher:

● ISDS wird permanent festgeschrieben: Durch den Vorschlag der Kommission würde eine Art Spezialgericht für Konzerne geschaffen, das Regierungen weiter in einen Rechtsrahmen einschließt, in dem private Profite über dem öffentlichen Interesse und der Demokratie stehen. Einmal eingerichtet kann es Jahrzehnte dauern, einen solchen Mechanismus wieder abzuschaffen.

● Echte Reformen werden verhindert: Einige Regierungen haben begonnen, sinnvolle Schritte zu unternehmen, um das Risiko von Investorklagen zu verringern und beispielsweise Investitionsverträge gekündigt oder eigene Modelle für Investitionsverträge erarbeitet, die die materiellen Rechte für Investoren beschränken oder kein ISDS vorsehen. Solche Reformprozesse könnten durch den Vorstoß der Kommission an den Rand gedrängt und delegitimiert werden. Die große Chance für Regierungen, wichtigen Handlungsspielraum für den Kampf gegen den Klimawandel, Ungleichheit und andere drängende Fragen zurückzugewinnen, könnte dadurch wieder zunichte gemacht werden.

● Einseitig orientierte Regeln werden legitimiert: Der geplante multilaterale ISDS-Mechanismus birgt die Gefahr, zur erneuten Legitimierung eines mangelhaften und gefährlichen Rechtsrahmens beizutragen und nur verfahrensrechtliche Verbesserungen einzuführen. Solange die weitreichenden materiellen Rechte für ausländische Investoren nicht erheblich beschränkt werden, können Konzerne noch immer gegen legitime Gesetze im öffentlichen Interesse vorgehen, diese verwässern oder ihre Einführung verzögern – und für öffentliche Haushalte verheerenden Schaden anrichten.

● Der Kommissions-Vorschlag stärkt einen investorenfreundlichen Rechtsrahmen: Wie bei anderen Gerichtshöfen auch wird auch um ein institutionalisiertes Gericht für ausländische Investoren sehr wahrscheinlich eine starke Dynamik entwickeln: Das Gericht wird versuchen, die eigenen Befugnisse durch eine besonders weitreichende Auslegungspraxis zugunsten der Kläger auszudehnen. So besteht bereits die Befürchtung, dass die Tendenz, besonders investorenfreundliche Rechtsauslegungen zu treffen, wie man sie heute innerhalb des privaten ISDS-Systems beobachten kann, durch ein institutionalisiertes Gericht noch verschärft werden könnte.

● Ein Ablenkungsmanöver, um ISDS weiter auszuweiten: Der beunruhigendste Aspekt des geplanten multilateralen ISDS-Mechanismus ist wohl, dass der Kommissionsvorschlag bereits jetzt dazu missbraucht wird, von einer massiven Ausweitung der enormen Investorenprivilegien abzulenken. So wird im Fall der Handelsabkommen CETA und TTIP beispielsweise die Aussicht auf einen multilateralen Streitschlichtungsmechanismus als zentrales Argument dafür genutzt, Regierungen, Abgeordnete und die Öffentlichkeit davon zu überzeugen, dass Investorenrechte unbedingt Teil solcher Abkommen sein müssen. Dennoch hätten allein durch TTIP rund 75 000 Unternehmen Zugang zu ISDS und könnten gegen die USA, gegen die EU und ihre Mitgliedstaaten klagen – während diese Unternehmen heute in den meisten Teilen Europas noch keinen direkten Zugang zu den Schiedsgerichten haben. Auch ohne TTIP haben rund 81 Prozent der in der EU ansässigen US-Investoren Zugang zu ISDS durch CETA, wenn sie ihre Investition entsprechend durch eine kanadische Niederlassung strukturieren.

WIR BRAUCHEN MEHR RECHTE FÜR MENSCHEN UND DIE UMWELT, NICHT FÜR KONZERNE 

In einer Zeit in der wir all unsere Aufmerksamkeit darauf richten sollten, eine globale Klimakatastrophe abzuwenden, soziale und ökonomische Ungleichheit zu bekämpfen und die Rechte möglichst vieler Mitglieder der Gesellschaft zu stärken, gibt es schlicht keinen Raum für Abkommen, die es Konzernen ermöglichen, Staaten zu verklagen, die ebendiese Ziele verfolgen. Statt die Macht von Konzernen über unsere Demokratien zu stärken brauchen wir internationale Regeln, die

● Menschen- und Arbeitsrechte sowie den Arbeits- und Klimaschutz in einem globalisierten Umfeld fördern und schützen,

● den Handlungsspielraum für gewählte Regierungen garantieren, damit diese die notwendige sozial-ökologische Transformation unserer Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme weiter vorantreiben können, ohne sich dabei großen finanziellen Haftungsrisiken aussetzen zu müssen,

● Menschenrechte und Umweltrecht über Handel, Investitionen und andere Bereiche internationalen Rechts stellen.