Wie könnte „gute“ Globalisierung aussehen?

CETA und TTIP sind gar keine Handelsabkommen. Sondern Verträge, die kulturelle Unterschiede und Standards einebnen sollen. Aber wie könnte eine nachhaltige Handelspolitik aussehen? Das beschreibt Kurt Bayer in seinem höchst lesenswerten Beitrag.

Die Debatte um CETA und TTIP rückt die Globalisierung neuerlich ins Zentrum der Wirtschaftspolitik. Während Globalisierung allgemein viele positive Effekte aufweist, gibt es auch wesentliche Schattenseiten: Insbesondere setzt sie soziale und ökologische Standards unter Druck und verschlechtert die Einkommensverteilung. Als Folge steigen Zukunftsängste und der Zustrom zu PopulistInnen. Globalisierung muss daher auf globaler wie nationaler Ebene reguliert werden, damit sie zu einem Instrument der Verbesserung der Lebensumstände für möglichst viele Menschen wird bzw. die ausgewogene Erreichung sozialer, ökologischer und ökonomischer Ziele ermöglicht.

Globalisierung verändert sich durch neue Technologien

Unter Globalisierung sind der grenzüberschreitende Warenaustausch, globale Finanzströme, grenzüberschreitende Investitionen (Direktinvestitionen) sowie die Freizügigkeit von Personen zu verstehen. Die „vier Freiheiten“ des EU-Binnenmarktes sind Ausdruck einer regionalisierten Globalisierung.

Handel zwischen Ländern bedeutete lange Zeit Fortschritt (die Handel treibenden Länder wuchsen rascher als ohne Handel) durch die Wohlfahrtssteigerungen, die durch den grenzüberschreitenden Verkehr von Waren und Dienstleistungen in der Form von „vollständigen Produkten“ ermöglicht wurden; das heißt, dass das exportierende Land bzw. seine Unternehmungen den vollständigen skill-mix und die Technik für die Herstellung eines Endproduktes besaßen, also die gesamte Wertschöpfungskette in einer Hand bzw. vielfach unter einem Dach war.

Ab etwa Mitte der Achtzigerjahre änderte sich jedoch der Charakter der Globalisierung. Sie zielt seither weniger auf den Handel mit Fertigprodukten als auf die gewinnmaximierende globale Aufteilung der einzelnen Produktionsschritte auf die jeweils „optimalen“ Standorte.

Dies bedeutet, dass der „neuen Globalisierung“ eine andere Produktionsweise zugrunde liegt als der „alten“. Diese neue Stufe der Globalisierung hat daher gravierende Auswirkungen darauf, wer in den Industrieländern die Früchte dieser vermehrten Arbeitsteilung erhält. In der ersten Globalisierungswelle stärkte der zunehmende Handel die Verhandlungsmacht der ArbeiterInnenschaft und ermöglichte den ArbeitnehmerInnen, mithilfe gestärkter Gewerkschaften zu höheren Einkommen und besseren Arbeitsbedingungen zu kommen, da das gesamte Know-how an Ort und Stelle war, vielfach in den Köpfen und Händen der ArbeiterInnenschaft gespeichert. Auf der heutigen, seit dreißig Jahren dominierenden Stufe der Globalisierung steht jedoch die Verhandlungsmacht nur mehr auf sehr schwachen Beinen, noch dazu, wo durch die Liberalisierungen der letzten Jahrzehnte der gewerkschaftliche Organisationsgrad in allen Industrieländern massiv gesunken ist. Das führt u. a. zu stagnierenden Arbeitseinkommen bei gleichzeitiger Konzentration der Profite aus der Globalisierung am oberen Ende der Einkommensverteilung.

Der Geburtsfehler der Handelsabkommen

Die „Erbsünde“ der meisten Handelsregeln ist, dass sie Außenhandel grundsätzlich als von anderen Politikbereichen unabhängig betrachten und damit mögliche soziale und ökologische Nachteile deregulierten Außenhandels ausblenden. Zölle und Kontingente sollen abgebaut und „nichttarifäre Handelshemmnisse“ abgeschafft werden. Ziel ist allein die Steigerung des Handels, der dann auch die Gesamtwohlfahrt steigern soll. Andere wirtschaftspolitische Ziele wie hoher Beschäftigungsgrad, gute Arbeitsbedingungen, hohe Gesundheits- und Umweltstandards werden nicht in solchen Abkommen behandelt, sondern global je eigenen Institutionen wie der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) oder der Umweltbehörde UNEP „überlassen“.

Die neuesten Abkommen wie TTP, TTIP, CETA gehen aber deutlich weiter. Der Handelsökonom J. Bhagwati hat sie als „trade-unrelated agreements“ bezeichnet, also als Abkommen, die mit Handel nichts zu tun haben. Sie sind primär auf die Angleichung von Standards und Normen gerichtet (also wiederum auf Kostensenkungen durch Deregulierung), die jedoch weit über die durch Zölle, Kontingente und andere Effekte verursachten Handelshemmnisse hinausgehen und tief in die kulturell und historisch gewachsenen Unterschiede zwischen den Handel treibenden Ländern/Regionen eingreifen, mit dem Ziel, diese grenzüberschreitend einzuebnen. Mit dieser Separierung und Fragmentierung der wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen wird genau die Ablehnung der Globalisierung, also auch des Handels, durch die Bevölkerungen gefördert, da die Menschen ihre unmittelbaren Interessen, nämlich ein „gutes Leben“ und wichtige kulturelle und soziale Eigenheiten, durch weitere Globalisierung bedroht sehen. Damit wird in der öffentlichen Diskussion „Freihandel“ in seinem Effizienzstreben gegen die sozialen und die Umwelt betreffenden Ziele der Gesellschaften ausgespielt – und gewinnt meistens. Die Spezialorganisationen (ILO, UNEP etc.) allein können den DogmatikerInnen des Freihandels nicht Paroli bieten, da ihre Regeln in der Durchsetzung viel schwächer sind und die VertreterInnen großer multinationaler Unternehmungen massiven Lobbyismus für „Freihandel“ und das neoklassische Effizienzdogma betreiben. Handelsinteressen haben damit (fast) immer Vorrang vor anderen Interessen.

Wie viel Globalisierung ist gut, wie viel Protektionismus schlecht?

Es ist unbestritten, dass der grenzüberschreitende Austausch von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital historisch betrachtet ein Riesenfortschritt ist und viel Zuwachs von Wohlstand ermöglicht hat. Diese Fortschritte sind mit den bereits skizzierten Problemen abzuwiegen. Einen absoluten Maßstab für den optimalen Grad an Handel und Globalisierung darf man sich jedoch nicht erwarten. Faktum ist, dass kleine Länder jedenfalls höhere Außenhandelsanteile benötigen, da einerseits ihre Produktpaletten begrenzt sind, andererseits ihr Heimmarkt zu klein ist, um kosteneffizient produzieren zu können. Deshalb haben auch entwickelte Länder ähnlicher Größenordnung unterschiedlich hohe Außenhandelsquoten.

Wir wissen von dem verheerenden Beispiel der 1930er-Jahre, dass der damals grassierende Protektionismus und der Versuch eines jeden Landes, möglichst wenig Importe zuzulassen („Autarkiebestreben“) und möglichst viel selbst zu exportieren, die Weltwirtschaftskrise massiv verschärfte, Massenarbeitslosigkeit und Hoffnungslosigkeit erzeugte und ein wichtiger Auslöser für das Erstarken des Faschismus und den Zweiten Weltkrieg war.

Daher muss es heute die Aufgabe sein, die Globalisierung und die Handelsbeziehungen so zu gestalten, dass sie nicht blind als Dogma verfolgt werden, sondern dass ihre Vorteile möglichst vielen Menschen zugutekommen, dass sie die Umweltsituation verbessern und damit vor allem den Klimawandel bremsen sowie die sozialen Verwerfungen, die mit der ungleichen Verteilung der Früchte der Globalisierung verbunden sind, verhindern. Dies impliziert, dass die Globalisierung politisch durch die öffentliche Hand gesteuert werden muss und zwar einzelstaatlich, vielmehr aber noch weltweit.

Als Erstes muss die enge Fokussierung auf die Förderung des Handels und des freien Kapitalverkehrs aufgebrochen werden. Dies bedeutet, dass in Handelsverträgen Liberalisierungsschritte, welche die grundlegenden öffentlichen Güter („Daseinsvorsorge“) einzelner Länder und Regionen betreffen, nicht nur nicht gefordert, sondern verboten werden. Die politischen Präferenzen, Umwelt- und Sozialstandards einzelner handel- und investitionstreibender Länder bzw. deren Bevölkerungen müssen akzeptiert werden. Wenn die „neue Globalisierung“ weniger eine von Handels- als von Wissensströmen innerhalb globaler Wertschöpfungsketten bzw. Unternehmensgeflechten ist, kann sie auch nur durch neue Maßnahmen, die sich auf den Know-how-Transfer und seine globale Anwendung beziehen, eingehegt werden. Es bedarf daher auch des Drucks großer Teile der Zivilgesellschaft, um „Kostenwahrheit“ der Transport- und Umweltkosten des Handels und adäquate Steuerleistungen von allen am Wirtschaftsprozess Beteiligten sicherzustellen.

Dies wird zwar nicht die Informationsflüsse innerhalb globaler Wertschöpfungsketten verhindern – und damit den gesamten Produktionsprozess wieder in das Land des Firmensitzes verlagern können, aber es wird die Voraussetzungen schaffen, die „WissensbesitzerInnen“, also UnternehmerInnen und die hoch qualifizierten WissensarbeiterInnen, so zu besteuern, dass sie nicht wie bisher den größten Teil der dadurch geschaffenen Produktivitätsgewinne einstecken. Es geht dann darum, diese höheren Steuereinnahmen aus der Globalisierung dazu zu verwenden, einerseits aktive Bildungs- und Arbeitsmarktmaßnahmen zur Umschulung zu finanzieren und andererseits jene, die aus dem Arbeitsprozess gänzlich herausfallen (oder nie in ihn hineinkommen) so zu versorgen, dass ihre materielle Überlebensfähigkeit und damit ihre gesellschaftliche Akzeptanz sichergestellt sind. Konkret heißt dies neben Schulungen und besserer Ausbildung Ausbau des Wohlfahrtsstaates.

Schritte zu einer „guten Globalisierung“

Die spezifischen Formen der Globalisierung sind vor allem durch die jeweilige Kostensituation dreier Bereiche charakterisiert:

1.    durch Transportkosten von Waren (wurden durch Eisenbahn, Flugzeug, LKW massiv gesenkt);

2.    durch Kosten für die Übertragung von Ideen (werden durch IT-Entwicklungen massiv gesenkt);

3.    durch Kosten für die Auslagerung von Personen (diese sind noch immer hoch und halten die „WissensarbeiterInnen“, aber auch die MonteurInnen zur Installierung neuer Anlagen weitgehend im Lande der Konzernzentrale fest; mittelfristig könnte sich das durch Roboterisierung ändern).

Wenn Politik das Weiterschreiten von Globalisierung (außer durch eine radikale Umwälzung des marktwirtschaftlichen Systems) nicht verhindern kann, so kann sie doch Globalisierung zu einem viel größeren Grad als heute üblich steuern. Globalisierung als Faktum der Wirtschaftsentwicklung muss dem Wohl aller Menschen dienen, statt Bedingungen für eine „marktgerechte Demokratie“ (Angela Merkel) zu schaffen. Um eine solche „nachhaltige Globalisierung im Interesse aller“ zu gestalten, sind folgende Schritte sinnvoll:

Nationale bzw. europäische Maßnahmen:

1. Bestandsaufnahme der sozialen und ökologischen Auswirkungen bestehender Handels- und Investitionsregime.

2. Dialog mit Sozialpartnern und Nichtregierungsinstitutionen über die gewünschte Richtung und das Ausmaß der Außenorientierung der Wirtschaft.

3. Anerkennen, dass der interne Markt der EU (508 Mio. Menschen) groß genug ist, um einige Außenschranken (die den sozialen Zusammenhalt und ökologische Verbesserungen innerhalb der EU ermöglichen), Anreize zur Heimholung ausgelagerter Produktionsschritte sowie gesetzliche Verpflichtungen zur Wahrnehmung der gesellschaftlichen Verantwortung der Unternehmen (CSR) vorrangig durchzusetzen.

4. Umweltbelange, soziale Inklusionsinteressen und wirtschaftliche (Gewinn-) Interessen müssen gleichrangig in die Beurteilung von weiteren Globalisierungsschritten eingehen – und damit den undifferenzierten Freihandelslobbyismus einschränken.

5. verpflichtende Transparenz darüber, wo was produziert wird, wo wieviel Steuern bezahlt werden und wo welche ökologischen und gesundheitspolitischen Auswirkungen stattfinden.

Internationale bzw. globale Maßnahmen:

6. Bei Handelsabkommen mit Ländern viel niedrigeren Entwicklungs- und Einkommensniveaus sind Schutzmechanismen für sehr unterschiedliche Lohnniveaus vorzusehen.

7. Der Steuer- und Regulierungswettlauf nach unten (v. a. Körperschaftsteuern) ist zu unterbinden.

8. Das Dogma der Marktöffnung für weniger entwickelte Länder als überragendes Ziel und Instrument der Entwicklungspolitik ist zu hinterfragen.

9. Das Dogma des freien Kapitalverkehrs ist zugunsten einer den gesamtgesellschaftlichen Interessen Vorzug gebenden internationalen Finanzmarktpolitik aufzugeben.

10. In Bezug auf die aktuellen „Nicht-Handelsverträge“ TTP, CETA und TTIP ist zwar ein vorgesehener weiterer Abbau von Zollschranken und Kontingenten zu befürworten, aber die Einebnung von Standards (die den Hauptteil dieser Abkommen ausmachen) grundsätzlich abzulehnen.

11. Es ist sicherzustellen, dass weitere Außenhandelsförderungen und Förderungen von Direktinvestitionen in den Dienst der sozialen Inklusion und des Umweltschutzes gestellt werden bzw. Handel und grenzüberschreitende Aktivitäten aktiv zum Wohlergehen der BürgerInnen beider Regionen beitragen.

12. Aus weltwirtschaftlicher Sicht, welche auch die Interessen der weniger entwickelten Länder einbezieht, ist die Aufhebung des internationalen Patentschutzes notwendig.

13. Verteilung der Handelsgewinne auf von Auslagerungen Betroffene sowie auf höhere Löhne in den Zielländern.

 

Kurt Bayer ist Senior Research Associate des Wiener Instituts für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) und WIFO Emeritus Consultant mit dem Schwerpunkt internationale Finanz- und Wirtschaftspolitik, Blogger und Lektor.

Erschienen ist der Beitrag im Blog Arbeit und Wirtschaft der Arbeiterkammer und des Österreichischen Gewerkschaftsbunds.

Eine deutlich längere Fassung dieses Beitrags erscheint voraussichtlich im Juni in der neuen Ausgabe von „Wirtschaft und Gesellschaft“, die wie gewohnt etwa drei Monate später vollständig online abrufbar sein wird. Ein ähnlicher Beitrag des Autors erschien kürzlich im EU Infobrief.