Auf Initiative von Länderregierungen mit linker Beteiligung sollte der Bundesrat eine kritische Stellungnahme zum geplanten Multilateralen Investitionsschiedsgerichtshof der EU abgeben. Heraus kam aber nur eine kleine Ermahnung. Das schreibt der thüringische Minister Benjamin-Immanuel Hoff in der letzten Ausgabe der Wochenzeitung Freitag.
Dass es Investitionsschiedsverfahren gibt und nach welchem Mustern sie durchgeführt werden, gehörte lange Zeit zum Spezialwissen einschlägig tätiger Menschen. Erst die Kontroversen um das Transatlantische Handels- und Investitionsabkommen (TTIP) und das Handelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Kanada (CETA) lenkten das öffentliche Interesse auf die Streitbeilegung zwischen Staaten und Investoren. Insbesondere Institutionen wie campact.de leuchteten die Asymmetrie zwischen multinationalen Konzernen und Staaten sowie die mangelnden Einflussmöglichkeiten von Gewerkschaften, Umwelt- und Verbraucherverbänden aus.
Unbestritten ist, dass Investitionsschiedsgerichte einen notwendigen Zweck verfolgen: Unternehmen haben ein nachvollziehbares Interesse daran, vor staatlicher Willkür, z.B. in Ländern mit einem schwachen Rechtssystem geschützt zu sein. Da in diesen Staaten ausreichender Rechtsschutz nicht gewährleistet ist, weil die Gerichte von staatlicher Weisung nicht ausreichend unabhängig sind, sind die Unternehmen ohne Investitionsschiedsgerichte auf diplomatischen Beistand des jeweiligen Herkunftslands angewiesen. Doch auch diese Konfliktbeilegungsebene unterliegt keiner Stringenz und Nachvollziehbarkeit, sondern politischen Opportunitäten. Länder mit ausgeprägten Exportinteressen, darunter Deutschland, haben deshalb in bilateralen Verträgen entsprechende Schiedsverfahren reglementiert.
Intransparente Investitionsschiedsverfahren
Solange sich diese Verfahren nicht gegen Länder wie Deutschland selbst richteten, sondern vielmehr gegen Drittländer mit einem schwächeren Rechts- und administrativen System, wurde davon wenig Notiz genommen. Dies änderte sich schlagartig, als der schwedische Konzern Vattenfall ein Verfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland anstrengte. Hintergrund dessen war die als „Atomwende“ bekannte 13. Atomgesetz-Novelle. Die Bundesregierung hatte seinerzeit als Konsequenz aus der Atomkatastrophe von Fukushima die kurz zuvor von ihr durchgesetzte Laufzeitverlängerung für die deutschen Atomkraftwerke (AKW) zurückgenommen.
Der Stromkonzern Vattenfall Europe AG, Betreiber der im Zuge der Atomwende endgültig stillgelegten AKW Brunsbüttel und Krümmel, wendete sich daraufhin an das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ICSID in Washington, um von der Bundesrepublik Deutschland Schadenersatz zu erwirken. Der Konzern argumentierte dabei, die Atomwende verstoße gegen die Investitionsschutzregeln des internationalen Energiecharta-Vertrags ECT. Der Umstand, dass die Informationen über das Verfahren, das naturgemäß ein erhebliches öffentliches Interesse entfachte, ausschließlich im Geheimschutzraum des Deutschen Bundestages als vertrauliche Unterlagen von Mitgliedern des Bundestages eingesehen werden konnten, nährten berechtigterweise das Misstrauen gegenüber diesem Instrument der Streitbeilegung und waren auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur nicht unumstritten. Auch deshalb stellten Interessenverbände die Frage, wie nötig und berechtigt ein direkter Klageweg von Unternehmen gegen fremde Staaten sei, die demokratisch legitimierte Entscheidungen treffen.
Auch die Debatten über die Freihandelsabkommen TTIP und CETA verliefen zunächst nach den gleichen Mustern intransparenter Erörterung sowie Ausschluss der Öffentlichkeit von überprüfbaren Informationen. Erst nach den erfolgreichen Protesten von Verbänden und Gewerkschaften einerseits und z.B. der eindeutigen Positionierung des Bundesrates, dass diese Verträge der Zustimmung der nationalen Parlamente, also auch der Länderkammer in Deutschland unterfallen, änderte sich dies partiell.
Angesichts der vehementen Kritik insbesondere an den Schiedsgerichtsverfahren sah sich die Europäische Kommission Anfang 2014 veranlasst, ein öffentliches Konsultationsverfahren zu diesem Bestandteil des Handelsabkommens TTIP einzuleiten und hielt auch weiter daran fest, als mehr als 90 Prozent in dieser Konsultation die Investor-Staat-Schiedsgerichtsverfahren grundsätzlich ablehnten. Im Herbst 2015 legte die EU-Kommission deshalb lediglich einen in prozeduralen Fragen veränderten Vorschlag für Investitionsschiedsgerichtsverfahren vor. der weiterhin Klagemöglichkeiten für ausländische Investoren beinhaltetet. Dieser als Investment Court System bezeichnete Vorschlag fand anschließend Eingang in das EU-Kanada-Handelsabkommen CETA und das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Vietnam.
EU behält Investoren-Privilegien bei
Parallel dazu sah die EU-Kommission im Februar des Jahres 2016 vor, gemeinsam mit anderen Ländern ein ständiges internationales Investitionsgericht anzustreben, das langfristig an die Stelle der bisherigen Verfahren treten soll, die entsprechenden Verträgen sowie Handels und Investitionsabkommen zwischen Drittländern zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten festgelegt sind. Am 13. und 14. Dezember 2016 fand in der Schweiz ein erstes Treffen zum multilateralen Investitionsgerichtshofs (Multilateral Investment Court – MIC) statt. Auch zu diesem Vorschlag wurde seitens der EU-Kommission eine öffentliche Konsultation eingeleitet, die bis März 2017 andauerte. Zwischenzeitlich werden im multilateralen Rahmen Verhandlungen über den MIC angestrebt, weshalb der Deutsche Bundestag und der Bundesrat mit einem Beschlussentwurf für das Verhandlungsmandat KOM (2017) 493 befasst sind.
Am 15.12.2017 stand im Bundesrat eine kritische Stellungnahme zur Empfehlung der EU-Kommission für das Verhandlungsmandat MIC zur Abstimmung. Über ein „Ja“ oder „Nein“ zu diesem Mandat hatte der Bundesrat nicht abzustimmen.
Mit einem Antrag im EU-Ausschuss des Bundesrates unterbreiteten die beiden rot-rot-grün regierten Länder Thüringen und Berlin sowie das rot-rot-regierte Land Brandenburg Vorschläge für eine grundlegend kritische Stellungnahme des Bundesrates, die teilweise die Unterstützung der Länder Niedersachsen, Hamburg und Bremen im EU-Ausschuss des Bundesrates erhielten.
1. Die Länder warnten davor, dass nationale Gesetzgeber und staatliche Behörden angesichts der Klagemöglichkeit und potentiell hohen Schadensersatzzahlungen im Zweifel auf den Erlass von Gesetzen und Verordnungen verzichten, um keine Klage zu riskieren.
2. Gefordert wurde, dass staatliche Stellen, zivilgesellschaftliche Organisationen sowie Bürgerinnen und Bürgern bei eventuellen Verstößen gegen national geltende Sozial-, Umwelt-, Arbeitsschutz- oder Steuergesetzgebung die Möglichkeit haben müssen, effektiv gegen internationale Investoren zu klagen. Denn die Reform des internationalen Investitionsschutz-Systems birgt die Chance, auch staatlichen Stellen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, inländischen Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürgern bei eventuellen Verstößen gegen national geltende Sozial-, Umwelt-, Arbeitsschutz- oder Steuergesetzgebung die Nutzung dieser internationalen Einrichtung zu ermöglichen. Die Eröffnung eines äquivalenten Rechtsschutzes dieser Akteure gegenüber ausländischen Investoren ist ein notwendiger Ausgleich für die weitreichenden Rechte von Investoren und ausländischen Unternehmen. Die vertraglich zugesicherten Rechte für Investoren sollten daher um entsprechende Plichten ergänzt werden, gegen deren Verletzung durch andere Akteure geklagt werden kann.
3. Kritisiert wurde zudem, unter Bezug auf eine einschlägige Kritik des Deutschen Richterbundes, dass ein Gerichtshof geschaffen werden soll, dem kein demokratisch legitimiertes Recht zu Grunde liegt. Unklar sei deshalb, an welchem Maßstab er Klagen beurteilen soll. Vor der Einrichtung eines solchen Gerichtshofs müssen deshalb verlässliche und demokratisch legitimierte rechtliche Grundlagen definiert werden. Die Entwicklung dieser Grundlagen sollte dabei nicht den einzelnen Handelsabkommen oder dem Handelsgerichtshof selbst, sondern vielmehr den nationalen Parlamenten obliegen.
Eine Mehrheit in den Ausschüssen erhielten nur kritische Stellungnahmeziffern aus dem Rechtsausschuss des Bundesrates, die sich vor allem auf die Finanzfolgen dieses Gerichtshofes konzentrierten. Die weitergehende Kritik von rot-rot-grün bzw. rot-rot fand keine Mehrheit in der Länderkammer.
Im Bundestag wurde zum gleichen Sachverhalt durch die Linksfraktion im Parlament ein Antrag eingebracht, der die Bundesregierung unter anderem auffordert, den vorliegenden Entwurf der EU-Kommission für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen für einen Multilateralen Investitionsgerichtshof abzulehnen und auf nationaler und EU-Ebene darauf hinzuwirken, aus den bestehenden Investitionsschutzabkommen auszutreten sowie verbindliche Pflichten für Investoren und Unternehmen festzuschreiben, etwa auf Grundlage der OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen und der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte.
Die Debatte um die Investitionsschiedsgerichte läuft also weiter, obwohl das europäisch-kanadische Handelsabkommen CETA zwar abgeschlossen und nur vorläufig ohne Investitionsschutzkapitel in Kraft ist. Die öffentliche Aufmerksamkeit und auch der Druck auf die Entscheidungsinstitutionen sind das derzeit wirksamste Instrument, um den geplanten MIC nicht nach den Interessen multinationaler Konzerne auszurichten.
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Der Autor Benjamin-Immanuel Hoff ist Kultur-, Bundes- und Europaminister sowie Chef der Staatskanzlei in Thüringen. Siehe auch: www.benjamin-hoff.de