Der Energiechartavertrag ist ein internationales Investitionsabkommen mit über 50 Staaten, darunter auch die EU-Länder. Das Problem: Wenn Staaten aufgrund des Klimawandels aus Energieträgern aussteigen wollen, dann drohen ihnen Klagen in Milliardenhöhe. Was das bedeutet, hat der Deutschlandfunk am 14. April 2021 in einem Hintergrundbericht beleuchtet.
Von Nicolas Morgenroth
„Hallo zusammen, danke, dass Sie heute gekommen sind. Mein Name ist Sam Moody, ich bin Geschäftsführer und Mitbegründer von Rockhopper.“
London, die Oil Capital Konferenz 2017. Hier stellen sich Unternehmen aus der Ölbranche potenziellen Investoren vor. Sam Moody steht im offenen Jackett am Rednerpult. Neben ihm ist das Logo von Rockhopper an die Wand projiziert – ein stilisierter Felsenpinguin. Er präsentiert die Ölfelder, die das britische Unternehmen bei den Falklandinseln besitzt, eine britische Inselgruppe vor Argentinien. Rockhopper, erzählt Sam Moody in einem Mitschnitt der Konferenz, wollte ursprünglich auch Öl an der italienischen Küste fördern. Aber dazu kam es nicht.
„Wir haben ein Schiedsverfahren gegen den italienischen Staat begonnen. Wir haben 100 Prozent eines Ölfeldes besessen, das innerhalb der italienischen Zwölf-Seemeilen-Zone liegt. Unserer Meinung nach hat der italienische Staat uns enteignet, als er die Regeln für Ölbohrungen änderte.“
Unternehmen verklagt Italien
Was war passiert? Nach jahrelangen Protesten der lokalen Bevölkerung und von Umweltgruppen gegen den geplanten Bau der Rockhopper-Ölplattform hatte Italien 2016 Ölbohrungen verboten – und zwar innerhalb von zwölf Seemeilen vor der Küste. Daraufhin hat Rockhopper vor einem internationalen Schiedsgericht Klage gegen Italien eingereicht. Das Urteil steht noch aus.
Wie üblich entscheiden drei Schiedsrichter darüber, ob Italien Rockhopper unrechtmäßig enteignet hat. Sie bilden das Gericht. Einer der Richter, oft sind das Wirtschaftsjuristen, wurde von Rockhopper ernannt, einer von Italien und der dritte von beiden Konfliktparteien zusammen. Die völkerrechtliche Grundlage für das Schiedsverfahren ist ein internationales Investitionsschutzabkommen: der Energiechartavertrag.
Der Vertrag wurde Anfang der 90er-Jahre ausgehandelt und trat 1998 in Kraft. Stand heute sind über 50 Staaten vor allem in Europa und Asien völkerrechtlich an ihn gebunden. Der Energiechartavertrag soll einen globalen und freien Energiemarkt befördern, unter anderem, indem er ausländische Investoren vor Enteignung und diskriminierenden Regeln schützt.
Denn damit Unternehmen in anderen Ländern in kapitalintensive Energieprojekte wie Öl- und Gasfelder oder Kraftwerke investieren, brauchen sie eine gewisse Sicherheit, dass ihre Investitionen nicht durch staatliche Regeln behindert werden. Es geht um den Schutz von Eigentum. Der Energiechartavertrag ermöglicht, dass Unternehmen Staaten abseits der nationalen Gerichte verklagen können, wenn sie finden, dass ihre Investitionen durch unrechtmäßige Regeln gefährdet sind. So ist es bei Rockhoppper und Italien. Rockhopper-Chef Sam Moody auf der Oil Capital Konferenz 2017:
„Wir haben ein Schiedsgerichtsverfahren eingeleitet, um von Italien mindestens alle Kosten einzufordern, die bis heute für dieses Ölfeld entstanden sind. Hier geht es um 40 bis 50 Millionen Dollar. Idealerweise bekommen wir aber auch die Gewinne, die wir gemacht hätten, wenn wir das Feld entwickelt hätten. Denn das war ein sicheres Ölfeld mit zwei Bohrlöchern und zwei erfolgreichen Tests.“
Schiedsgerichte könnten vermehrt angerufen werden
Zu Schiedsgerichtsverfahren wie zwischen Rockhopper und Italien könnte es in Zukunft öfter kommen. Denn fast alle Staaten des Energiechartavertrages haben das Pariser Klimaabkommen von 2015 ratifiziert und sich verpflichtet, die Erderwärmung auf 1,5 Grad zu begrenzen. Wenn sie das Pariser Klimaabkommen befolgen, müssen sie zukünftig nahezu vollständig aus den fossilen Energien aussteigen. Aus dem Bereich also, in den die meisten Investitionen im Rahmen des Energiechartavertrags bisher geflossen sind. Den Vertragsstaaten drohen Klagen von Energieunternehmen in Milliardenhöhe, wenn sie die Klimakrise abwenden wollen. Erste Fälle, die vor Schiedsgerichten landen, gibt es bereits:
„Die Niederlande haben beschlossen, aus der Kohle auszusteigen bis 2030. Und werden dafür jetzt verklagt von RWE über 1,4 Milliarden Schadenersatz.“
Pia Eberhardt ist die Expertin für Investitionsabkommen der lobbykritischen NGO Corporate Europe Observatory. Für sie ist der Energiechartavertrag ein zentrales Hindernis für die globale Energiewende, denn er treibe die Kosten für die Staaten in die Höhe, wenn sie aus fossilen Energien aussteigen. Im Fall RWE gegen die Niederlande geht es um das Steinkohlekraftwerk Eemshaven, das RWE 2015 in Betrieb genommen hatte und nun 2030 abgeschaltet werden muss. RWE betont in einer Pressemitteilung, dass man die Energiewende in den Niederlanden unterstütze. In der Mitteilung heißt es aber auch, dass RWE eine adäquate Entschädigung dafür zustehe. Pia Eberhardt sieht das anders:
„Jeder Büdchenbetreiber hier ums Eck ist selbst dafür verantwortlich, wenn er eine schlechte Investition tätigt. Ich würde sagen, ein Kohlekraftwerk zu bauen, 2015 oder noch später, ist eine schlechte Investition. Dafür sind die Konzerne selbst verantwortlich und müssen die Risiken tragen. Wie gesagt, der Klimawandel ist ja nicht erst seit gestern ein Thema. Dass die öffentliche Hand diese Konzerne entschädigen muss, finde ich unglaublich.“
Auch in Deutschland hätte der Energiechartavertrag den Kohleausstieg, der bis 2038 erledigt sein soll, verteuert, meint Pia Eberhardt. Im Ausstiegsvertrag zwischen der Bundesregierung und den deutschen Kohlekraftwerksbetreibern wurde vereinbart, dass beispielsweise die LEAG, Betreiberin des Lausitzer Kohlereviers, 1,7 Milliarden Euro Entschädigung vom deutschen Staat erhalten soll. Das ist rund 50 Mal so viel, wie in einem Gutachten für das Bundeswirtschaftsministerium als Entschädigung empfohlen wurde. Warum diese hohe Summe? Für Pia Eberhardt ist die Antwort im Ausstiegsvertrag nachzulesen:
„Auf einer ganzen Seite verzichten die LEAG und andere Kohlekonzerne wie RWE darauf, dass sie die Bundesregierung verklagen werden für den Kohleausstieg in der Zukunft auf Basis des Energiechartavertrags.“
Herauskaufen aus Schiedsverfahren
Deutschland hat sich damit womöglich aus teuren Schiedsverfahren herausgekauft, musste aber offenbar wesentlich mehr Entschädigung zahlen, als die Kohle in der Lausitz noch wert war. Pia Eberhardt ist der Meinung, dass solche hohen Zahlungen viele andere Staaten davon abschrecken, die Energiewende voranzutreiben. Damit ist sie nicht allein.
In einem offenen Brief der Klimaexpertinnen Julia Steinberger und Yamina Saheb – beide sind Autorinnen des kommenden Weltklimaberichts – wird der Energiechartavertrag dafür verantwortlich gemacht, dass Staaten ungenügend auf die Klimakrise reagieren. Knapp 500 Wissenschaftler:innen aus der ganzen Welt haben den Brief inzwischen ebenfalls unterzeichnet.
Frank Umbach hat den Brief nicht unterschrieben. Er ist Experte für Energiepolitik, Politikberater und Forschungsdirektor am European Cluster for Climate, Energy and Resource Security an der Universität Bonn. Für Frank Umbach ist der Energiechartavertrag kein Hindernis für Klimapolitik. Im Gegenteil:
„Es ist ein Investitionsvertrag, der auch Investitionen in erneuerbare Energien oder grüne Technologien sehr wohl schützt. Und eine Möglichkeit bietet, entsprechende Streitschlichtungsmechanismen anzurufen.“
Auch Investitionen in erneuerbare Energien sind geschützt
Der Energiechartavertrag bezieht sich nämlich nicht nur auf Investitionen in Kohle, Gas oder Öl. Auch Investitionen in Windkraft oder Solaranlagen sind geschützt. Fürsprecher des Vertrags wie Frank Umbach argumentieren, dass der Schutz ausländischer Investitionen dazu führe, dass mehr investiert werde. Denn das Risiko für die Investoren sinke.
Auch Urban Rusnák, Chef des Energiecharta-Sekretariats, das die Umsetzung des Vertrages überwacht, sagt, dass der Investitionsschutz im Energiechartavertrag Investitionen in erneuerbare Energien fördere. Deswegen sei der Vertrag eine wichtige Ergänzung zum Pariser Klimaabkommen und kein Hindernis.
Mit diesem Argument betreibt das Sekretariat auch die Erweiterung des Energiechartavertrags auf den afrikanischen Kontinent. Einer der Staaten, die kurz vor einem Beitritt stehen, ist Uganda. Die Regierung hofft, mit dem Beitritt zum Vertrag ausländische Investitionen im Energiesektor anzulocken, auch im Bereich der erneuerbaren Energien. Jane Nalunga kennt diese Argumente der Politik: „Der Energiechartavertrag wurde als ein Vertrag angepriesen, der Afrika helfen kann, die Herausforderungen zu bewältigen, vor denen der Kontinent steht.“
Nalunga ist Expertin für Investitionspolitik und Geschäftsführerin von SEATINI Uganda, einer NGO, die zu Handels- und Finanzfragen arbeitet. Sie sagt, die große Herausforderung für Uganda sei, der Bevölkerung überhaupt erst einmal Zugang zu bezahlbarem Strom zu verschaffen. Darüber hinaus müsse auch noch die Wende zu sauberer Energie gelingen. Den Energiechartavertrag sieht sie dabei nicht als Lösung. Im Gegenteil: Jane Nalunga will die Regierung und Abgeordnete über die Risiken eines Beitritts zum Vertrag aufklären.
„Und das ist es, was wir der Regierung sagen: Es ist nicht wahr, dass ihr saubere Energie bekommt, wenn ihr den Vertrag unterschreibt. Wenn man sich den Vertrag genauer anschaut und wenn man sich anschaut, was vor allem in europäischen Ländern passiert, dann wird es schwierig, mit dem Vertrag diese Herausforderungen anzugehen. Tatsächlich wird dieser Vertrag die Privatisierung von Energie in Afrika verstärken und alles nur noch schlimmer machen.“
NGO befürchtet hohe Strompreise für Uganda
Schlimmer heißt für Jane Nalunga: Hohe Strompreise könnte es noch lange geben. Und sie befürchtet, dass der Vertrag fossile Großprojekte wie die Ostafrikanische Ölpipeline schützen wird, die momentan vom französischen Ölunternehmen Total von Uganda bis an die tansanische Küste gebaut wird.
Verschiedene Studien bestätigen ihre Befürchtungen. So sehen etwa die Sozialwissenschaftler:innen Kyla Tienhaara und Christian Downie, die an Universitäten in Kanada und Australien arbeiten, in einer Untersuchung von 2018 keine wissenschaftliche Evidenz dafür, dass der Vertrag grüne Investitionen fördere – obwohl grüne Investitionen geschützt sind. Im Gegenteil, es spreche viel dafür, dass der Vertrag eine Energiewende erschwere, meinen die beiden Autoren.
Der Energiechartavertrag ist heute wohl umstrittener denn je. In den 90er-Jahren, als das Abkommen ausgehandelt wurde, sah das anders aus. Die Unterzeichnerstaaten reagierten damals auf eine neue geopolitische Situation, erklärt der Energiepolitikexperte Frank Umbach:
„Anfang der 90er-Jahre war ja die Sowjetunion zerfallen. Wir hatten es mit einer Vielzahl von neuen, unabhängigen Staaten auf dem ehemaligen Territorium der Sowjetunion zu tun. Und man hat die Möglichkeit gesehen, hier westliche Werte, westliche Hilfeleistungen, die Wirtschaftskooperation bilateral zu forcieren. Und da stellte sich natürlich sehr schnell die Frage auch: Wie sind die Investitionsbedingungen?“
Ursprung: Mangelnde Rechtsstaatlichkeit ausgleichen
Ein internationaler Vertrag sollte die teilweise noch mangelhafte Rechtsstaatlichkeit in den osteuropäischen Staaten ausgleichen. Statt nationaler Gerichte sollten Schiedsgerichte mögliche Rechtsstreitigkeiten lösen, das war die gemeinsame Idee. Der Energiechartavertrag wurde in wenigen Jahren verhandelt. Als der Vertrag 1998 in Kraft trat, hatten ihn über 50 Staaten unterschrieben, darunter alle Länder der ehemaligen Sowjetunion, viele Länder Mittel- und Osteuropas sowie Japan, Australien und alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Das Ergebnis ist für Frank Umbach ein bemerkenswerter Erfolg multilateraler Diplomatie, den es zu bewahren gelte.
Für den Völkerrechtsprofessor Markus Krajewski von der Universität Erlangen-Nürnberg ist der Vertrag juristisch gesehen ein Problem. Denn er entspreche längst nicht mehr dem aktuellen Stand heutiger Verträge und Rechtsdiskussionen. Krajewski kritisiert, dass die Formulierungen im Energiechartavertrag oft zu vage seien. Er nennt das Beispiel Enteignungen.
„Wobei die tatsächliche Enteignung eigentlich praktisch gar keine Rolle mehr spielt. Aber die Investitionsschutzabkommen enthalten eben auch den Schutz vor indirekten Enteignungen. Und da wird es schon ein bisschen relevanter, dass man sagt: Ok, wenn ein Staat eine bestimmte Maßnahme durchführt, also von heute auf morgen entscheidet, diese Energieform gibt es nicht mehr, ist es dann eigentlich eine indirekte Enteignung von bestimmten Kraftwerken?“
Manche Investoren sehen das so und verklagen daraufhin Staaten vor Schiedsgerichten, wie die Fälle gegen Italien oder die Niederlande zeigen.
Während der Verhandlungen wurde Kontroverses auf später verschoben oder bewusst offen formuliert, um eine Einigung zu erzielen, sagt Krajewski. Daher könnten Investoren heute in vielen Fällen Vergehen finden. Auch in solchen, bei denen Staaten im Sinne des Gemeinwohls regulieren und nicht grob rechtsstaatswidrig handeln.
Umwelt und Klimaschutz spielen im Vertrag keine Rolle
Enteignungen sind aber nicht die einzige juristische Grundlage, auf der Unternahmen Staaten verklagen. Im Energiechartavertrag heißt es auch, dass bei Investitionen eine „faire und gerechte Behandlung gewährt“ werden muss.
„Und das ist auch ein Problem, weil das im Energiechartavertrag eben auch ein ganz weiter Standard ist. Da steht eben drin fair und equitable. Jetzt fragen Sie mal einen Juristen, was fair ist. Ja, dann sagt der: Ja, das kommt drauf an, wer mich bezahlt. Dann sage ich ihnen, was fair ist.“
Ein weiteres Problem liegt für den Jura-Professor darin, dass Unternehmen Staaten allein aufgrund des Investitionsschutzrecht verklagen können – ohne dass andere Aspekte wie Umwelt oder Klimaschutz eine Rolle spielen: „Das Investitionsschutzrecht sagt zu dem Investor: Du kannst klagen und zwar nur auf der Grundlage des Investitionsvertrages. Das Schiedsgericht muss sich um Klima überhaupt nicht kümmern.“
EU will den Vertrag mindestens anpassen
Dass Schiedsverfahren im Energiechartavertrag enger ausgelegt werden und dass der Vertrag den Zielen des Pariser Klimaabkommens angepasst wird, daran arbeitet aktuell die EU. Seit letztem Jahr verhandelt die EU-Kommission im Namen der 27 Unionsmitglieder mit den anderen Vertragsstaaten über eine Modernisierung. Die Kommission will, dass neue Investitionen in Kohle- und Ölprojekte nicht mehr geschützt sind. Und sie will den Schutz für Investitionen in Gasprojekte ab spätestens 2040 einstellen. Doch für Reformen gibt eine große Hürde: Änderungen sind äußerst schwierig, da alle Vertragsstaaten zustimmen müssen. Und einige Länder wie Japan haben bereits angekündigt, nur minimale Reformen zuzulassen. In einem Brief an die EU-Kommission klagt die französische Regierung: „Wir können die Abwesenheit einer großen Anzahl von Vertragsparteien des Energiechartavertrags während der Verhandlungssitzungen und den anhaltenden Mangel an Beteiligung und Engagement der meisten teilnehmenden Delegationen nur bedauern.“
Frankreich fordert daher: Der koordinierte Austritt der EU und ihrer Mitgliedsstaaten aus dem Energiechartavertrag sollte öffentlich diskutiert und geprüft werden. Die Regierung von Spanien bekräftigte diese Forderung im Februar. Auch die EU-Kommission zieht einen Ausstieg in Betracht, sollte sie ihr Ziel, fossile Energien aus dem Vertrag auszunehmen, nicht erreichen. Anti-Lobby-Aktivistin Pia Eberhardt: „Aus dem Energiechartavertrag auszutreten, ist nicht schwer. Es ist eher eine Frage von politischem Willen. Aber: Der Vertrag hat eine ganz problematische Klausel, wir nennen sie die Zombieklausel. Sie besagt, dass ein Staat noch 20 Jahre nachdem er ausgetreten ist, weiter verklagt werden kann.“
Ausstieg mit einer hohen Hürde verbunden
Diese Klausel soll verhindern, dass Staaten Schiedsklagen umgehen, indem sie den Vertrag einfach verlassen. Aus Sicht von Pia Eberhardt ist sie undemokratisch, da eine gewählte Regierung nicht wirkungsvoll aus dem Vertrag aussteigen kann. Beispiel Italien: Das Land ist bereits 2016 aus dem Vertrag ausgestiegen. Bis 2036 kann es noch verklagt werden.
„Das ist ein Problem, wenn ein Staat alleine austritt. Es kann aber etwas reduziert werden, wenn beispielsweise die EU-Mitgliedsstaaten gemeinsam austreten würden. Dann könnten sie nämlich zeitgleich erklären, diese Klausel findet zwischen uns nicht mehr Anwendung und das würde das Klagerisiko für diese Staaten, wenn sie zusammen austreten, in der Zukunft dann doch erheblich reduzieren, gerade weil die meisten Klagen heute im EU-Raum stattfinden. Wenn wir die weniger hätten, diese 70 Prozent, dann wäre schon sehr viel getan, was sozusagen mehr Spielraum betrifft, in der Zukunft den Klimawandel zu bekämpfen.“
Doch nicht alle EU-Staaten sehen einen Ausstieg als Option. Die Bundesregierung betont in einer Kleinen Anfrage der Linksfraktion, dass sie Interesse an einer Modernisierung des Energiechartavertrags habe. Aber einen Ausstieg erwäge sie nicht.
Tatsächlich nutzt die exportorientierte deutsche Wirtschaft die Klagemöglichkeiten des Energiechartavertrags öfters. In 80 Fällen haben deutsche Unternehmen Klage gegen andere Staaten eingereicht, heißt es in einer Statistik des Energiecharta-Sekretariats. Deutschland wurde auf Basis des Energiechartavertrags bisher drei Mal verklagt.
Dennoch gehen die Gespräche zu einer Reform des Energiechartavertrags im Sommer weiter. Die EU-Kommission will in einem „angemessenen Zeitrahmen“ zu einem Ergebnis kommen.
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